Metamorfosis Sistem Pemerintahan Presidensial di Indonesia

12.Aug.15 10:42  |  Oleh Si Data & Informasi   |  

Oleh : Gatot Malady. S.IP, M.Si (Widyaiswara PKn)

Perjalanan sistem presidensial mengalami pasang surut dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Legalisasi pelembagaan sistem presidensial di Indonesia dimulai sejak 18 Agustus 1945, yakni ketika Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) menetapkan UUD 1945 sebagai konstitusi negara kita. Beberapa prinsip dasar sistem presidensial telah dirumuskan dalam konstitusi saat itu. Diantaranya adalah posisi presiden sebagai kepala negara sekaligus sebagai kepala pemerintahan, kemandirian posisi presiden dan posisi parlemen serta hak prerogatif presiden dalam menyusun kabinet.

Pada masa pemerintahan Soekarno, sistem presidensial berlangsung dinamis. Atas kompromi dan kesepakatan para petinggi negara saat itu, sistem presidensial sempat digantikan oleh sistem parlementer untuk beberapa tahun. Pada masa pemerintahan Soeharto, sistem presidensial diterapkan tidak seimbang karena tidak ada checks and balance antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif. Lembaga eksekutif, terutama presiden, memiliki kekuasaan yang sangat dominan apabila dibandingkan dengan lembaga tinggi negara lain. Pada era reformasi ini, tengah berlangsung penguatan kelembagaan sekaligus pemurnian sistem presidensial seiring dengan hasil amandemen UUD Negara RI Tahun 1945 yang telah dilakukan selama empat kali.

Sistem pemerintahan presidensial atau parlementer murni hanya terdapat dalam tataran teori. Di Indonesia saat ini misalnya, lebih mengacu pada sistem presidensial namun aroma parlementer masih terasa. Hal ini antara lain ditandai dengan adanya hak angket anggota DPR. Sejatinya sistem pemerintahan presidensial yang adil dan demokratis akan menghadirkan pemerintah yang lebih efektif, yang lebih berpeluang membawa kesejahteraan dan kemakmuran bagi rakyat. Hal ini akan terwujud dengan adanya keseimbangan perpaduan tiga unsur yaitu kewenangan konstitusional yang memadai, dukungan politik secara mayoritas parlemen dan kontrol yang tetap kritis dan konstruktif (Denny Indrayana, 2012).

Bangsa Indonesia yang memiliki komposisi penduduk beragam, baik dari suku, agama, ras, dan sebagainya membutuhkan sistem pemerintahan yang kuat dan stabil. Demokrasi parlementer yang pernah diterapkan pada masa lalu tidak membawa stabilitas pemerintahan akibat seringnya pergantian kabinet. Sekarang ini, para pemimpin bangsa kita telah “sepakat” memilih sistem pemerintahan presidensial sebagai “mesin penggerak” pemerintahan. Harapannya dengan sistem pemerintahan presidensial yang efektif akan berpeluang membawa keadilan dan kesejahteraan bagi rakyat. Tulisan ini secara sederhana akan menguraikan perjalanan sistem pemerintahan presidensial di Indonesia. Metamorfosis sistem presidensial diartikan sebagai proses perubahan bentuk sistem presidensial yang diterapkan di Indonesia dari orde lama sampai masa sekarang ini.


Karakteristik Sistem Presidensial
Sistem pemerintahan suatu negara menggambarkan adanya lembaga-lembaga negara, hubungan antar lembaga negara, dan bekerjanya lembaga negara dengan mengikuti satu pola, tata, dan norma tertentu dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan negara yang lazimnya tertulis dalam konstitusi atau UUD. Secara sempit, sistem pemerintahan pada hakikatnya merupakan hubungan antara kekuasaan eksekutif dengan kekuasaan legislatif (Hanta Yuda, 2010: 10)

Sistem pemerintahan pada umumnya dibagi menjadi dua klasifikasi besar, yaitu sistem pemerintahan presidensial dan sistem pemerintahan parlementer. Karakteristik sistem presidensial berbeda dengan sistem parlementer. Dalam sistem presidensial fokus kekuasaan terpusat pada lembaga eksekutif (presiden), sedangkan dalam sistem parlementer fokus kekuasaan terpusat pada lembaga legislatif (parlemen). Untuk memahami karakteristik sistem presidensial, terlebih dahulu dijelaskan karakteristik sistem parlementer sebagai perbandingan.

Dalam sistem parlementer, karakteristik yang menonjol adalah pemisahan jabatan kepala negara dengan kepala pemerintahan. Kepala pemerintahan dipegang oleh perdana menteri, sedangkan kepala negara dipegang oleh presiden (raja/ratu/sultan). Sumber legitimasi pemerintahan parlementer berasal dari parlemen. Oleh karenanya perdana menteri beserta kabinetnya bertanggungjawab kepada parlemen. Konsekuensinya, secara politik parlemen dapat menjatuhkan (impeachment) perdana menteri dan dapat membubarkan kabinet. Dengan demikian, stabilitas pemerintahan sistem parlementer bergantung pada dukungan parlemen.

Karakteristik sistem parlementer di atas sesuai dengan pendapat Mahfud MD (2000: 74) yang meliputi: pertama, kepala negara tidak berkedudukan sebagai kepala pemerintahan karena lebih bersifat simbol nasional (pemersatu bangsa). Kedua, pemerintahan diselenggarakan oleh sebuah kabinet yang dipimpin seorang perdana menteri. Ketiga, kabinet bertanggung jawab kepada parlemen dan kabinet dapat dijatuhkan parlemen melalui mosi. Keempat, kedudukan eksekutif (kabinet) lebih rendah daripada parlemen, karena itu kabinet bergantung pada parlemen.

Sedangkan karakteristik sistem presidensial berbanding terbalik dengan parlementer. Berikut ini karakteristik sistem presidensial menurut pandangan beberapa pakar seperti yang dikutip dalam Hanta Yuda (2010 : 13).

Sementara itu Jimly Asshiddiqie (2006: 74) menyebutkan beberapa karakteristik sistem presidensial. Pertama, presiden dan wakil presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan eksekutif negara yang tertinggi di bawah UUD. Dalam sistem ini tidak dikenal dan tidak perlu dibedakan adanya kepala negara dan kepala pemerintahan. Kedua, presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat, dan karena itu secara politik tidak bertanggung jawab kepada MPR atau lembaga parlemen, melainkan bertanggung jawab langsung kepada rakyat yang memilihnya. Ketiga, presiden dan atau wakil presiden dapat dimintakan pertanggungjawabannya secara hukum apabila presiden dan atau wakil presiden melakukan pelanggaran hukum dan atau konstitusi. Keempat, dalam hal terjadi kekosongan dalam jabatan presiden dan atau wakil presiden, pengisiannya dapat dilakukan melalui pemilihan dalam sidang MPR. Akan tetapi, hal itu tetap tidak mengubah prinsip pertanggungjawaban kepada rakyat, dan tidak kepada parlemen. Kelima, para menteri adalah pembantu presiden dan wakil presiden. Menteri diangkat dan diberhentikan oleh presiden. Dan karena itu bertanggung jawab kepada presiden bukan dan tidak bertanggung jawab kepada parlemen. Keenam, untuk membatasi kekuasaan presiden yang kedudukannya dalam sistem presidensial sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas pemerintahan, ditentukan pula bahwa masa jabatan presiden lima tahunan tidak boleh dijabat oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan.

Berdasarkan teori-teori sistem presidensial di atas, karakteristik sistem presidensial dapat disimpulkan seperti berikut. Pertama, posisi presiden sposisi presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Sehingga posisi presiden kuat dan mandiri. Tidak ada institusi lebih tinggi dari presiden kecuali konstitusi secara hukum dan rakyat secara politik. Kedua, sumber legitimasi pemerintahan berasal dari rakyat bukan dari parlemen karena presiden dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum untuk masa jabatan yang tetap. Ketiga, presiden tidak bertanggungjawab pada parlemen sehingga secara politik presiden tidak dapat dijatuhkan (impeachment) oleh parlemen, begitu juga sebaliknya presiden tidak dapat membubarkan parlemen. Dan keempat, presiden berwenang mengangkat dan memberhentikan para menteri, oleh karena itu para menteri bertanggung jawab kepada presiden bukan dan tidak bertanggung jawab kepada parlemen.


Sistem Presidensial Masa Orde Lama
Pemerintahan presidensial di Indonesia dimulai sejak 18 Agustus 1945, ketika PPKI menetapkan UUD 1945 sebagai konstitusi negara kita. Dalam konstitusi tersebut penegasan prinsip sistem presidensial dijelaskan dalam beberapa pasal. Pertama, presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan (pasal 4 ayat 1, pasal 5 ayat 1 dan 2, pasal 10, pasal 11, pasal 12, pasal 13 ayat 1 dan 2, pasal 14, pasal 15, pasal 16, pasal 22). Kedua, kewenangan presiden dalam mengangkat dan memberhentikan menteri (pasal 17). Menurut Afan Gaffar (2000:54) sistem pemerintahan presidensial pada masa Soekarno, yang notabene adalah masa transisi dari pemerintahan kolonial Belanda, masih belum mantap karena masih dalam rangka mencari bentuk pemerintahan. Apa yang sudah ditetapkan dalam UUD 1945 tidak dilaksanakan dengan baik bahkan dalam perkembangan selanjutnya terjadi penyimpangan karena “konvensi ketatanegaraan”.

Pada permulaan pemerintahan presiden Soekarno, kekuasaan presiden dapat dikatakan bersifat mutlak karena di dalam Aturan Peralihan UUD 1945 pasal IV dinyatakan bahwa: “Sebelum MPR, DPR, dan DPA dibentuk menurut UUD ini, segala kekuasaan dijalankan oleh Presiden dengan bantuan oleh Komite Nasional”. Selanjutnya, pada tanggal 22 Agustus 1945 Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) dibentuk dengan jumlah 135 orang, yang anggotanya terdiri dari para anggota PPKI dan ditambah sejumlah tokoh nasional yang mewakili berbagai kelompok etnis, agama, dan lain sebagainya.

Kabinet pertama kali dibentuk pada 2 September 1945. Karena pemerintah Indonesia menganut sistem presidensial, kabinet pertama tersebut langsung di bawah pimpinan presiden dan bertanggung jawab kepada presiden Soekarno (tidak bertanggung jawab kepada parlemen, yang dalam hal ini fungsi, kedudukan, dan tanggung jawabnya dijalankan oleh KNIP). Kabinet juga tidak dapat dibubarkan oleh parlemen; hanya presiden yang dapat membubarkannya.

Selanjutnya, pada 16 Oktober 1945 keluar Maklumat Wakil Presiden No. X yang menyatakan bahwa, “Sebelum terbentuk MPR dan DPR, KNIP diserahi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan GBHN”. Dengan maklumat ini menjadikan sistem presidensial semakin kuat. Karena terjadi pembagian kekuasaan antara presiden sebagai kepala pemerintahan dan KNIP sebagai lembaga legislatif. Sejak saat itu, KNIP memiliki fungsi dan kedudukan sebagai DPR. Akan tetapi keadaan ini tidak berlangsung lama, pada 11 November 1945 Badan Pekerja KNIP mengusulkan kepada presiden agar kabinet bertanggung jawab kepada parlemen. Presiden Soekarno menyetujui usul tersebut dan pada tanggal 14 November 1945 membubarkan kabinetnya dan sekaligus menjadi Perdana Menteri. Dengan demikian terjadi perubahan yang sangat fundamental dalam ketatanegaraan Indonesia. Yaitu perubahan sistem pemerintahan presidensial menjadi parlementer. Dalam sistem ini presiden hanyalah seorang kepala negara. Para menteri bertanggung jawab kepada parlemen.(Jimly Asshiddiqie, 2006: 43).

Perkembangan pemerintahan selanjutnya pada 27 Desember 1949 (sesuai hasil Konferensi Meja Bundar) bentuk negara Indonesia berubah menjadi negara federal atau disebut Republik Indonesia Serikat (RIS). Konstitusi yang digunakan adalah UUD RIS. Dalam masa ini, sistem pemerintahan adalah parlementer, kabinet dipimpin oleh perdana menteri yang bertanggung jawab kepada parlemen. Sedangkan posisi presiden sebagai kepala negara. Sistem kelembagaan parlemen RIS menggunakan sistem bikameral, yang terdiri atas senat dan DPR, tetapi tanpa jabatan wakil presiden.

Negara RIS ini tidak berlangsung lama disebabkan dasar pembentukannya sangat lemah dan bukan merupakan kehendak rakyat. RIS dibubarkan pada 17 Agustus 1950 dan kembali pada negara kesatuan dengan konsitusi yang digunakan adalah UUD Sementara (UUDS). Sistem pemerintahan masih bercorak parlemen. DPR dapat memberhentikan menteri dan sebagai imbangannya presiden dapat membubarkan DPR. Kabinet diketuai oleh seorang perdana menteri yang bertangung jawab pada presiden. Presiden sebagai kepala negara sedangkan perdana menteri sebagai kepala pemerintahan. Pada masa ini sering disebut sebagai masa demokrasi liberal/ parlementer. (Nugroho Notosusanto, 2009: 301-304)

Pada masa demokrasi parlementer terjadi instabilitas pemerintahan yang dibuktikan dengan 7 kali kabinet mengalami jatuh bangun dalam kurun waktu 10 tahun. Akhirnya presiden Soekarno mengeluarkan dekrit presiden pada 5 Juli 1959 untuk kembali kepada UUD 1945 dan saat itu demokrasi terpimpin dimulai. Pada masa ini tidak kelihatan jelas karakteristik sistem parlementer ataukah sistem presidensial yang diterapkan.

Kesimpulannya, pelaksanaan sistem presidensial pada masa pemerintahan Soekarno sangat dinamis dan bisa dikatakan tidak berjalan sesuai dengan konstitusi. Padahal prinsip dasar sistem presidensial sudah termuat dalam UUD 1945. Bagi sebagian kalangan ini dianggap wajar karena sistem pemerintahan pada masa itu adalah masa transisi dari pemerintahan kolonial Belanda dan bangsa Indonesia masih disibukkan pada upaya mempertahankan kemerdekaan sembari mencari bentuk sistem pemerintahan yang terbaik.


Sistem Presidensial Masa Orde Baru
Ada dua ciri sistem presidensial dalam UUD 1945 yang konsisten dilaksanakan pada orde baru. Pertama, posisi presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Dan kedua, kekuasaan dan hak prerogatif presiden dalam mengangkat dan memberhentikan para manteri-menterinya. Akan tetapi pelaksanaan sistem presidensial semasa orde baru ini mengalami pergeseran dalam perjalanannya. Pertama, kekuasaan yang amat besar pada lembaga kepresidenan tanpa check and balance dari lembaga legislatif (DPR dan MPR). Hampir semua kewenangan presiden yang diatur dalam konstitusi dilakukan tanpa melibatkan pertimbangan atau persetujuan DPR dan MPR. Parlemen hanya menjadi stempel pemerintah dan menjadi alat legitimasi kekuasaan yang sepenuhnya berada di tangan presiden. Padahal menurut UUD 1945, presiden memiliki kedudukan yang sama dengan lembaga tinggi negara lainnya seperti DPR, MA, BPK, dan DPA.

Kedua, masa jabatan presiden yang tidak terbatas (kekuasaan presiden Soeharto selama 32 tahun). Masa jabatan yang panjang ini merupakan salah satu faktor yang memungkinkan seorang presiden membangun akumulasi dan konsentrasi kekuasaan, dan implikasinya membuka praktek penyalahgunaan kekuasaan negara. Ketiga, fungsi wakil presiden yang sangat inferior dihadapan presiden. Wakil presiden semasa orde baru hanya “ban serep” pemerintah dan keberadaannya dipilih sendiri oleh presiden Soeharto saat itu. Padahal dalam sistem presidensial, kedudukan presiden dan wakil presiden merupakan satu institusi tunggal yang semestinya langsung dipilih oleh rakyat (Hanta Yuda, 2010: 87).

Kesimpulannya, sistem pemerintahan presidensial selama orde baru mengalami pergeseran karena pemerintahan berjalan tanpa kontrol dari parlemen. Selain itu, sistem presidensial masa presiden Soeharto belum dapat dikatakan murni dan utuh (biasa disebut sebagai sistem semipresidensial). Karena mekanisme pemilihan presiden dan wakil presiden belum dipilih secara langsung oleh rakyat dan masa jabatan presiden dan wakil presiden belum bersifat tetap.


Amandemen Konstitusi Menuju Pemurnian Sistem Presidensial
Rumusan UUD 945 sebelum amandemen telah memuat 2 karakteristik sistem presidensial. Pertama, posisi presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Kedua, hak prerogatif presiden untuk mengangkat menteri. Namun demikian, sistem presidensial tersebut belum murni. Hal ini karena mekanisme pemilihan presiden belum dipilih secara langsung oleh rakyat dan masa jabatan presiden belum bersifat tetap. Semangat untuk melaksanakan pemurnian sistem presidensial di Indonesia baru dimulai pada era reformasi ini, seiring dengan amandemen UUD Negara RI Tahun 1945 untuk keempat kalinya.

Setidaknya ada 4 hal utama yang memperkuat pelembagaan sekaligus pemurnian sistem pemerintahan presidensial di Indonesia berdasarkan UUD Negara RI Tahun 1945. Pertama, pembatasan masa jabatan presiden dan wakil presiden, sehingga masa jabatannya tetap. Kedua, penguatan posisi parlemen dengan harapan fungsi cheks and balance dapat berjalan ketika berhadapan dengan lembaga eksekutif. Ketiga, pelembagaan sistem pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung. Keempat, presiden dan wakil presiden tidak bisa dijatuhkan oleh parlemen secara politik.


Penutup
Perjalanan sistem pemerintahan presidensial di Indonesia mengalami pasang surut. Upaya dan semangat untuk memperkuat kelembagaan sistem presidensial telah dilakukan seiring dengan hasil amandemen UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Yang penting kita perhatikan adalah sistem pemerintahan model apapun membutuhkan dukungan politik di parlemen secara mayoritas. Sebab sistem pemerintah apapun tanpa dukungan parlemen tidak akan berjalan efektif. Selain itu sistem presidensial yang efektif membutuhkan kewenangan konstitusional yang memadai dan kontrol yang tetap kritis dan konstruktif dari masyarakat. Akhirnya kita berharap sistem pemerintah presidensial yang efektif, yang akan berpeluang membawa keadilan dan kesejahteraan bagi rakyat. Semoga.

Daftar Pustaka
Asshiddiqie, Jimly. 2006. Konstitusi Dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.

Gaffar, Afan. 2000. Politik Indonesia: Transisi Menuju Demokrasi, Yogyakarta : Pusataka Pelajar.

Indrayana, Denny. 2012. Sistem Presidensial Yang Adil Dan Demokratis. Yogyakarta: (Makalah yang disampaikan dalam pidato pengukuhan Guru Besar Hukum Tata Negara UGM pada 13 Februari 2012).

Mahfud MD, Mohammad. 2000. Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia. Jakarta: Rineka Cipta.

Notosusanto, Nugroho (eds.). 2009. Sejarah Nasional Indonesia Buku VI: Zaman Jepang dan Zaman Republik Indonesia (+ 1942-1998). Jakarta: Balai Pustaka.

Republik Indonesia. 2005. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Dan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi. Jakarta : Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.

Yuda AR, Hanta. 2010. Presidensialisme Setengah Hati: Dari Dilema Ke Kompromi, Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama.

***

 

Catatan Redaksi:

- Isi menjadi tanggung jawab penulis.

- Penulis dapat dihubungi melalui email: gatotmalady17@gmail.com

Pusat Pengembangan dan Pemberdayaan Pendidik dan Tenaga Kependidikan Pendidikan Kewarganegaraan dan Ilmu Pengetahuan Sosial
Jl. Arhanud, Ds. Sekar Putih Kel. Pendem Kec. Junrejo Kota Batu
Jawa Timur
Telp. 0341-532100
Fax. 0341-532110
, p{2}
Copyright © 2016 PPPPTK PKn & IPS
Powered by Lubna.Us